国务院总理李克强9月1日主持召开国务院常务会议，通过《中华人民共和国电影产业促进法（草案）》（下称《草案》）。这被认为是电影行业重大利好，多家媒体报道并全文刊登《中华人民共和国电影产业促进法（征求意见稿）》（下称《征求意见稿》），引发热议。然而部分媒体吸引眼球的报道容易造成两个误解：1.《电影产业促进法》已经生效；2.公布的《征求意见稿》即为生效法律文本。如何看待即将诞生的《电影产业促进法》？首先应澄清这两个错误。
1.国务院审议通过不代表《电影产业促进法》已经生效。
《电影产业促进法》从孕育到出生要经历以下历程：1、广电总局起草送审稿报请国务院审查；2、国务院法制办组织研究修改（并对外发布《征求意见稿》征求社会各界意见）；3、国务院审议通过《草案》提请人大常委会审议；4、人大常委会审议通过。目前立法生效还差“临门一脚”，在人大常委会审议通过前，《电影产业促进法》尚未生效，条款仍存在增删修改的可能。极端情况也存在大幅修改甚至审议不通过的可能。
2.《征求意见稿》不同于《草案》，更不同于具有法律效力的《电影产业促进法》。
《征求意见稿》、《草案》和生效的《电影产业促进法》的关系，如同剧本一稿、二稿和终稿的关系，发生变化的可能性很大。尤其是这样一部引人注目的法律，因种种原因进行修改几乎是必然。但因目前公开的只有《征求意见稿》（剧本一稿），所以现阶段针对具体条文的研究也只能针对《征求意见稿》展开。但《征求意见稿》不是国务院审议通过的《草案》，更不是既已生效的法律。
看待《电影产业促进法》，郑厚哲认为：
1.《电影产业促进法》生效或为期不远。
国务院审议通过后，该法生效仅剩人大常委会审议一个程序。期盼《电影产业促进法》早日出台的呼声甚高，而争议或博弈并不激烈（相较《物权法》、《电信法》），在电影产业迅速发展的今天颁布实施《电影产业促进法》可谓水到渠成。但估计《电影产业促进法》最快也要列入人大常委会2016年的立法工作计划初次审议，最快也要明年生效。
2.讨论《电影产业促进法》应有历史的眼光。
该法从酝酿至今经十余年，贯穿电影改革和电影产业蓬勃发展的大部分历程。对历次修改的过程稿进行整理研究，对于理解《电影产业促进法》与十余年来电影产业的发展都极具价值。站在《电影产业促进法》即将出台的历史节点，回溯该法的立法进程也颇有意义。
3.现阶段通过这样一部《电影产业促进法》，象征意义大于实质意义。
如果十年前颁布《电影产业促进法》，其中很多制度创新将实质性促进电影产业发展。但因《电影产业促进法》立法周期过长，《征求意见稿》中的大多数制度设计在实践中已逐渐采用，今天的《电影产业促进法》不过是对这些制度从法律层面上进行重述、确认和补充而已。例如，很多报道关注到《征求意见稿》对于偷漏瞒报票房的规定，理解为要“严打偷票房”。实际上，不论有没有《电影产业促进法》，广电总局对于偷票房的处罚立场也是一贯的。偷票房问题长期不能解决的原因显然不在立法，更不要以为《电影产业促进法》生效后偷票房问题就能根治。
尽管如此，考虑到电影产业当前最高规格的立法为行政法规（《电影管理条例》），尚无一部专门法律作为上位法支撑。依靠部门规章调整日益复杂的法律关系权威性和稳定性不足，仅考虑象征意义也迫切需要《电影产业促进法》早日颁布。
4.电影分级制度是现阶段《电影产业促进法》唯一有机会对电影产业产生重大实质影响的制度创新，但2011年《征求意见稿》中已删除电影分级的条款，《草案》通过后未见重新加入分级制度的消息。如此看《电影产业促进法》规定电影分级制度的可能性极小。
5.立法工作有其自身规律。
《电影产业促进法》立法周期较长，与中国立法工作有序开展的整体计划和立法程序有关，单纯理解为因分级制度影响立法进程的观点并不可靠。
回溯《电影产业促进法》的诞生历程，可便于理解上述观点。
一.1984年·起点？
有观点称《电影产业促进法》第一稿诞生于1984年。我未能了解到当时的立法资料，但想必该“电影产业促进法”与我们今天讨论的《电影产业促进法》大相径庭。
从电影行业角度，上世纪八十年代电影行业尚无市场化迹象，电影产业（如果有）的概念与今日迥异，立法的经济基础完全不同。从立法角度，1984年《民法通则》尚未通过，更没有《公司法》、《合同法》等市场经济基础法律，社会主义法治体系的框架尚未建成。
在此背景下，如果1984年对于电影产业进行专门立法，也将是一部适应计划经济体制的法律，对于我们现在讨论的《电影产业促进法》参考意义非常有限。所谓“《电影产业促进法》第一稿诞生于1984年”，至多是用来体现立法之路漫长的修饰而已。
二.2001年-2003年·改革 酝酿
中国电影产业在二十一世纪初全面市场化是大势所趋。首先，电影产业经历上世纪九十年代持续低迷，市场化加快步伐已刻不容缓。其次，2001年中国加入WTO后，面对以好莱坞为代表的进口电影冲击压力，中国电影产生了前所未有的危机感。市场离不开法治，完善行业立法是电影产业市场化健康发展的必然要求。
在此背景下，出台适应市场经济规则的行业立法成为可能。2001年修订《电影管理条例》，被认为是我国电影事业发展史上的一个重要里程碑。2003年12月30日广电总局《关于促进广播影视产业发展的意见》提出要积极推动《广播影视传输保障法》、《广播电视法》和《电影法》等重要法律的起草和颁布实施。考虑到2000年广电总局和文化部《关于进一步深化电影业改革的若干意见》中尚未提及任何立法相关内容，2003年《关于促进广播影视产业发展的意见》很可能是我国第一次在具有法律效力的文件中明确提出要求起草《电影法》。
三.2004年-2006年·市场回暖 广电部门推动立法
2004年是中国电影产业颇值得纪念的年份。电影改革取得实质性突破，当年电影票房收入达到15亿元，正式拉开了长达十余年高速增长的序幕。中国电影尝到了市场与开放的甜头，外资准入环境空前宽松，中国首次批准成立中外合资电影制作公司——尽管不到两年对于外资准入的态度迅速收紧。
2004年也是中国电影法制史上颇值得纪念的年份。该年广电总局颁布《广播电影电视立法程序规定》为全面推进立法工作做好必要准备，同年颁布了《中外合作摄制电影片管理规定》、《电影企业经营资格准入暂行规定》、《电影剧本（梗概）立项、电影片审查暂行规定》等多达10部部门规章。这些规章对于电影产业产生了重大影响。
在市场迅速回暖的背景下，行业对电影产业立法的热情也空前高涨：
2004年来自《北京青年报》的消息，广电总局正抓紧进行《电影促进法》的起草工作。该草案出台时间已确定。5月《电影促进法》草案形成；6月将起草争取立项的报告上报国务院；8月至10月起草并形成《电影促进法》初稿，向业内外人士广泛征求意见；11月至12月，根据各方面意见，对草案进行研究论证。
2005年来自《新民晚报》消息，《电影促进法》有望在2006年付诸实施，而电影分级制有可能被写入《促进法》。广电总局将2005年确定为“电影发展年”，而实施“电影发展年”主要是推进《电影促进法》的起草，今年将完成《电影促进法》的初稿、论证和上报工作，力争2006年颁布实施，新的电影审查制度目前正在调研论证中。如果条件成熟，电影分级将写入《电影促进法》。
2005年2月，时任广电总局电影局局长童刚表示，电影促进法的起草工作已经进入到实质性运作阶段，力争在2005年拿出立法草案，并争取列入国家立法计划。同年8月，时任广电总局副局长赵实表示电影促进法将在年底前向业界征求意见，力争2006年报国务院、全国人大常委会审议通过。
2004年至2006年期间，电影行业对于《电影促进法》早日颁布实施有着最为乐观的判断，这种乐观的声音在2006年后再未出现。有观点认为立法未能迅速推进与分级制度引起的争议有关，但缺乏证据证实。郑厚哲认为，无论是否与分级制度有关，在当时短短一两年之内完成《电影促进法》立法都不符合立法工作的客观规律。对电影行业专门立法在2007年之前从未列入国务院立法计划，在2013年之前从未列入人大常委会立法规划和计划，而在2004年左右希望迅速推进立法更多是电影行业一厢情愿，反映了电影产业从长期低谷回暖过程中的急切心态。
四.2007年-2009年·国务院推动立法
2007年至2009年电影产业发展进入快车道，票房每年保持30%左右的高速增长。这段时期，关于电影行业的专门立法工作列入国务院立法计划。
国务院立法计划每年制定，视轻重缓急分为三个档次：1、力争年内完成的项目；2、需要抓紧工作、适时提出的项目；3、需要积极研究论证的项目。
2007年之前关于电影行业的立法还停留在广电总局一级，从未列入国务院立法计划。《国务院2007年立法工作计划》中，《电影促进法》首次“登堂入室”，位于第二档133件“需要抓紧研究、待条件成熟时提出的立法项目”之一。
《国务院2008年立法工作计划》和《国务院2009年立法工作计划》中，《电影法》一直位于第二档“需要抓紧研究、待条件成熟时提出的立法项目”中。
2009年《成都商报》报道，“日前，在香港举行的海峡两岸导演研讨会上，北京电影学院教授郑洞天表示，从2004年就开始草拟的《电影促进法》（草案）最近终于定稿，并且由国家广电总局正式提交给了国务院，其中就包括电影分级相关内容”。
随着列入国务院立法计划，电影行业法律的立法工作稳步推进。
五.2010年-2013年·立法加速 定名电影产业促进法
2010年中国电影票房首次突破100亿元，2013年即突破200亿元。这段时期，关于电影行业的专门立法工作在国务院立法计划中成为重点项目。
《国务院2010年立法工作计划》首次将《电影产业促进法》列入第一档：力争年内完成的重点立法项目。这标志着该法的立法进程加快。而关于电影行业的这部法律名称此前一直处于变动之中，在不同时期、不同规定中有着“电影促进法”、“电影法”等不同表述，至此终于确定为《电影产业促进法》未再更改。
列入国务院立法计划第一档的重点立法项目，均有关于相应法律立法目的的介绍。《国务院2010年立法工作计划》提出，为了满足人民群众日益增长的精神文化需求，促进电影产业繁荣发展，提高公民思想道德素质和文化素养，提请审议电影产业促进法草案。此后国务院历年立法计划关于《电影产业促进法》的立法目的均有大同小异的表述，这些表述用语的顺序、个别词句有所区别，但应无实质性差异。
2010年1月21日国务院办公厅颁布《关于促进电影产业繁荣发展的指导意见》，提出抓紧推动建立完善促进电影产业发展的法律法规和政策体系，重点推进电影产业促进法的制定和公布实施，制定和完善深化电影改革的相关配套政策。
2010年3月据广电总局网站消息，国务院法制办拟定了《电影产业促进法》立法工作计划，并正式启动立法调研工作，标志着该法立法进程进入实质性操作阶段。
《国务院2011年立法工作计划》和《国务院2012年立法工作计划》，均将电影产业促进法列为第一档力争年内完成的项目，且列为“大力保障和改善民生、维护社会和谐稳定需要提请全国人大常委会审议的法律草案和需要制定、修订的行政法规”类别顺位的第一位。这说明自2011年起，《电影产业促进法》在第一档立法项目中也居于靠前位置。
2011年12月15日国务院法制办公布了《征求意见稿》。该法全文面向公众征集意见，标志着立法工作进入新阶段。值得注意的是，《征求意见稿》并未提及电影分级。
同期，广电总局的立法工作也反映出了立法加速的情况。
2010年11月11日广电总局《关于加强法治政府建设的工作规划》的“重点任务和措施”中，提出广电总局将积极配合全国人大、国务院法制办加快推进电影产业促进法制定工作。
2011年1月17日广电总局《广播影视“十二五”立法工作规划》介绍了“十一五”时期《电影产业促进法》在中央领导同志高度重视和亲自指导下，全国人大有关委员会提前介入，国务院法制办集中力量修改协调，立法进程明显加快。“十二五”立法工作规划的主要任务之一为争取《电影产业促进法》颁布实施。
《电影产业促进法》自被列入国务院立法重点项目以来，立法进程大大加快。但尽管连续数年被列为“力争年内完成的项目”，每一年却都没有完成。这也反映了当初希望在一两年内完成立法工作的愿望很难实现。
六.2013年-2015年·人大常委会列入计划
与列入国务院立法计划相比，一部法律列入人大常委会立法规划和立法计划，标志着立法进展又前进了一步。人大常委会立法工作“年度有计划、五年有规划”。与国务院立法工作类似，按照轻重缓急区分项目大类。在2013年之前的人大常委会立法规划和计划中，未见《电影产业促进法》的身影。
2013年10月30日《十二届全国人大常委会立法规划》，将立法规划项目分为三类。第一类项目：条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案；第二类项目：需要抓紧工作、条件成熟时适时提请审议的法律草案；第三类项目：立法条件尚不完全具备、需要继续研究论证的立法项目，这些项目具有一定的立法必要性和可行性，但涉及问题较为复杂，立法条件尚不完全具备，可由有关方面继续研究论证。其中，《电影产业促进法》首次列入人大常委会立法规划，属于第二类项目即需要抓紧工作、条件成熟时适时提请审议的法律草案。2015年8月，十二届全国人大常委会立法规划经调整后再次公布，《电影产业促进法》仍位于第二类中。
与五年立法规划相比，每年制定的人大常委会立法计划更容易把握立法进程的脉搏。
《全国人大常委会2014年立法工作计划》和《全国人大常委会2015年立法工作计划》将立法项目分为三类：（一）继续审议的法律案；（二）初次审议的法律案；（三）预备项目。这两年的立法计划均将制定《电影产业促进法》列为“预备项目”，由有关方面抓紧调研和起草工作，视情在当年或者以后年度安排全国人大常委会审议。
同期，国务院的立法工作情况如下：
不知何故，《国务院2013年立法工作计划》中电影产业促进法消失了，而在《国务院2014年立法工作计划》中随即恢复。考察人大常委会同期立法工作，没有迹象表明《电影产业促进法》的立法环境发生了重大转折。所以倾向认为《国务院2013年立法工作计划》遗漏了《电影产业促进法》不像是有意为之，或仅是政府换届过程中的疏漏。
《国务院2014年立法工作计划》中，《电影产业促进法》再次列入第一档“力争年内完成的项目”，重新入围的《电影产业促进法》顺位不再是第一。
《国务院2015年立法工作计划》中，《电影产业促进法》继续列入第一档“力争年内完成的项目”，作为其中唯一一件“坚持社会主义先进文化前进方向、促进文化发展需要提请全国人大常委会审议的法律草案”。《2015年国务院立法计划》首次提出了“全面深化改革和全面依法治国急需的项目”，该类别项目的优先顺位居于“力争年内完成的项目”之前。《电影产业促进法》从众多“全面深化改革和全面依法治国急需的项目”中“突出重围”，在2015年9月1日审议通过。
至此，《电影产业促进法》距离颁布实施还差人大常委会审议通过最后一个环节。
七.2016年·颁布实施？
国务院已将审议通过的《草案》提请人大常委会审议，但因《全国人大常委会2015年立法工作计划》中该法还属于“预备项目”，希望今年颁布实施该法时间可能已很紧张。不出意外，《电影产业促进法》将列入人大常委会2016年立法工作计划的“初次审议的法律案”中，估计最快将在2016年审议通过生效。
《电影产业促进法》作为一部人大常委会审议通过才能生效的法律，真正进入立法的成熟阶段也就是本届人大任内的事，而距离《电影产业促进法》立法工作正式启动的2004年已十余年。
2004年中国电影票房15亿元。2014年中国电影票房近300亿元。2015年上半年中国电影票房超200亿元。而2015年暑期档《捉妖记》一部国产片的票房，已经超过2004年全国全年电影票房。《电影产业促进法》立法进程，伴随着十余年中国电影高速发展的进程，也是中国电影高速发展的产物。从广电总局酝酿、到列入国务院立法计划、到列入人大常委会立法规划和计划、再到国务院审议通过提请人大常委会审议，这部电影行业期待已久的法律终于要迎来即将颁布实施的历史时刻。
作者简介：郑厚哲律师“清法律师团”创始成员，娱乐法业务负责人。清法律师团娱乐法团队为娱乐公司、导演、艺人提供顾问法律服务，为电影制作提供全流程专项法律服务，为娱乐产业争议解决提供法律服务。
郑厚哲律师微信号：zhenghouzhe（加微信请注明身份，谢谢）
